11 de marzo de 2015

Feriado bancario: 16 años de una historia oculta (2)

La primera noticia llegó así / Circular de la Superintendencia de Bancos, la mañana del 8 de marzo de 1999, anunciando el feriado bancario. 3 días después Jamil Mahuad firmó el congelamiento de depósitos y créditos en el sistema financiero. Archivo H. Ramos

Ya les conté algunos antecedentes que desembocaron en el feriado bancario. Les comparto ahora las versiones de algunos de los principales protagonistas, incluyendo la de dos argentinos subordinados al tristemente célebre Domingo Cavallo, quien andaban por estas tierras vendiendo sus recetas neoliberales. Estos documentos son lo bastante ricos en detalles, contextos y revelaciones que espero les sirva para su lectura crítica y sus respectivos análisis.

Versión 1: Jamil Mahuad Witt, ex presidente de la República del Ecuador
Extracto del Alegato Judicial, escrito en primera persona y presentado por Jamil Mahuad ante la Corte Nacional de Justicia del Ecuador (CNJ). Parte III: El hecho jurídico: la reprogramación de activos y pasivos (“Congelamiento de depósitos”). Sección 2: La noche del congelamiento.

“(…) Como necesitábamos que los bancos estén cerrados para actuar, debíamos hallar la forma legal de proceder. Un feriado bancario consiste en la orden emanada de autoridad competente, ordenando que el sistema bancario cierre y no atienda al público en días de operación normal, que no son ni feriados ni fiestas cívicas. La autoridad competente era la Junta Bancaria (JB), organismo integrado por 5 miembros, presidido por el Superintendente de Bancos. Si bien el feriado había sido una opción analizada en los últimos meses por la JB, no agradaba al Gobierno por cuanto, por sí mismo, el feriado no resolvía nada y afectaba la imagen de todos los bancos, tuvieran o no problemas, al forzarlos a cerrar por un tiempo. Las circunstancias en esta ocasión eran distintas: el feriado no constituía un fin sino un medio -¡el único medio!- para conseguir el objetivo superior: parar la hiperinflación al evitar la fuga de depósitos fuera del Ecuador. Esa decisión debía de ser adoptada por la JB.
“En la madrugada del 8 de marzo, funcionarios del Gobierno establecieron contacto con el Superintendente de Bancos para solicitarle que convocara a la JB para disponer el feriado bancario. El Superintendente informó luego que la JB aprobó, con el mecanismo de sesión telefónica, un feriado bancario por 48 horas (lunes 8 y martes 9 de marzo) y que  lo anunciaría en cadena de TV a las 7 de la mañana, como efectivamente lo hizo. Durante los dos días del feriado las autoridades prepararon los detalles jurídico-técnicos para implementar el congelamiento. Estábamos listos para que entrara en vigencia cuando reabrieran los bancos, el 10 de marzo. La noticia causó un profundo shock, como era previsible. En las horas siguientes la ciudadanía sentía la falta de dinero. Por dos días no pudo realizar transacciones en los bancos cerrados y se apresuraba a confluir masivamente a retirar sus depósitos el miércoles 10. Pero ese día empezaba la huelga nacional convocada por el FUT. A la JB le pareció riesgoso para la paz social tener la multitudinaria afluencia de gente angustiada y furiosa en los bancos, cuando importantes organizaciones sindicales pedían la paralización de actividades. El temor de choques violentos que involucraran a los trabajadores, la policía y el público en general motivó a la JB a prolongar el feriado durante el tiempo de la huelga nacional, esto es, los días miércoles 10 y jueves 11 de marzo.
“(…) El 11 de marzo de 1999, en cadena de radio y TV, anuncié el estado de emergencia, el congelamiento de depósitos y créditos y señalé que tan pronto como el Congreso produjera una reforma tributaria que aliviara el déficit, reduciría el incremento de combustibles en la proporción correspondiente. Las reacciones fueron terribles. Los transportistas anunciaron una paralización a partir del 15 de marzo para obligar al Gobierno a derogar el incremento. La banca, que había emitido un comunicado público protestando por el feriado bancario, pidió que éste se extendiera un día más, al 12 de marzo, para preparar a su personal y programar sus computadoras. La JB aceptó el pedido. Este es el proceso por el cual un feriado bancario, originalmente planeado por 48 horas, terminó abarcando toda la semana laborable del lunes 8 al viernes 12 de marzo de 1999. (…) El costo personal y político de esa semana fue tremendo. Los niveles de aprobación a la gestión presidencial bajaron del 10%. A pesar de las durísimas decisiones tomadas, las principales causas de la crisis y sus efectos devastadores seguían allí destrozando la economía familiar y la vida social de los ecuatorianos. (…). En medio de tantos momentos dolorosos, nos quedaban dos satisfacciones personales: habíamos parado el desmantelamiento del Ecuador, y habíamos sacado al país de la hiperinflación. (…)

Versión 2: Jorge Egas Peña, ex Superintendente de Bancos - ex Presidente de la Junta Bancaria
El 15 de marzo de 1999, Jorge Egas redactó esta carta (Oficio No. SB-99-0181) en respuesta a un comunicado reservado que le envió la elite empresarial no financiera de Quito, que le pedía acciones más directas, como máxima autoridad del citado organismo de control bancario. Egas Peña se dirigió a los “señores presidentes de: las Cámaras y Asociaciones de la Producción, Cámara de Comercio, Cámara de Industriales, Cámara de Pequeña Industria y Cámara Provincial de Turismo”:

“(…) Me refiero a vuestra comunicación reservada del 11 de marzo de 1999, recibida el día de hoy a las 12h45, por la cual me remiten algunas inquietudes sobre la situación del sistema financiero nacional.
“Al respecto, cumplo en expresar a ustedes que en su comunicación existen algunas apreciaciones que conviene aclarar.
“1.- La suspensión de atención en los bancos, durante la semana pasada (8-12 de marzo), fue declarada por la Junta Bancaria a pedido del Gobierno Nacional a través de su Ministra de Finanzas (Ana Lucía Armijos), a fin de dictar medidas económicas para superar la crisis económica y financiera que atraviesa el país, impedir la corrida de depósitos, presión sobre la divisa, reducción de la Reserva Monetaria Internacional y el incremento desmedido de los precios, una (vez) que se habían filtrado algunas noticias al respecto.
“2.- La Ley de Reordenamiento en Materia Económica en el Área Fiscal y Financiera dispone la práctica de una auditoría integral del sistema financiero, a fin de conocer la real situación del mismo. En tal orden, la Agencia de Garantía de Depósitos ha dado los pasos conducentes al cumplimiento de dicha obligación.
“3.- Antes de la práctica de tales auditorías no es posible, con los datos existentes, conocer cuál es la situación real de cada ente financiero, peor establecer cuáles de ellos son o no solventes; y, menos aún disponer la colocación a dedo de una determinada entidad financiera en saneamiento, a menos que se den los presupuestos legales que determinen dicha posibilidad.
“4.- Por lo expuesto, antes de proceder en el sentido indicado, por la ilegalidad y/o arbitrariedad que puede traer consigo una medida de tal naturaleza, el órgano de control optó por impulsar el proceso de auditorías integrales del sistema financiero nacional, con la asistencia del Banco Mundial, para, con sus resultados, proceder en consecuencia.
“5.- Dejo constancia que los análisis del problema bancario nacional efectuados por instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras, no son integrales porque fueron efectuados en un corto tiempo, lo cual amerita la práctica de las auditorías integrales que la Agencia de Garantía de Depósitos va a realizar.
“6.- Tendré el gusto de recibir a ustedes el próximo miércoles 17 de marzo de 1999, a las 17h30 conforme su solicitud.
“(…) Dr. Jorge Egas Peña
“SUPERINTENDENTE DE BANCOS”

Versión 3: Luis Jácome Hidalgo, ex Presidente del Directorio del Banco Central del Ecuador
Reproducción del documento titulado “Posición del Banco Central del Ecuador frente al congelamiento bancario”, firmado por Luis Jácome Hidalgo, Washington D.C., EEUU, 8 de agosto de 2000.

“(Con motivo de las recientes declaraciones del ex-Presidente Jamil Mahuad y de sus abogados defensores, me dirijo a usted para informar y dejar en claro la posición que tuvo el Directorio del Banco Central del Ecuador en torno a la decisión del Gobierno de congelar los depósitos en el sistema bancario. Espero contribuir de esta manera al conocimiento de los hechos como realmente ocurrieron):
“El Banco Central del Ecuador (BCE) no estuvo de acuerdo con la decisión de congelar los depósitos del público en los bancos, como tampoco participó en la decisión del feriado bancario. Fue tan evidente su oposición que cuatro de los cinco miembros del Directorio renunciamos a nuestros cargos al siguiente día del anuncio oficial del congelamiento. En la carta de renuncia, que en su momento se publicó en los medios de comunicación, se expresaba que “el sistema bancario debió someterse a una política de saneamiento inmediata que permita que el Estado pueda efectivamente garantizar la viabilidad de las instituciones financieras con menor costo para los depositantes y la sociedad”. La política de saneamiento consistía en cerrar los bancos que, de acuerdo a las cifras del organismo de control, es decir, la Superintendencia de Bancos, no eran viables y permitir así que los bancos sanos sigan funcionando, sin que para ello se necesite congelar los fondos de todos los depositantes.
“Nuestra decisión fue adoptada luego de escuchar en el BCE al Gobierno y a los asesores argentinos Mondino y Vasconcelos, la propuesta de congelar los depósitos como opción para detener la crisis del país. Los técnicos argentinos hablaron, además, de la conveniencia de encaminar al Ecuador hacia una Caja de Conversión, como en Argentina. Luego de una reflexión serena, el BCE consideró que esta política tendría un elevado costo para el país, pues mataría por mucho tiempo la confianza del público en la banca, en detrimento del sistema de pagos y de las perspectivas de crecimiento futuro de la economía.
“Propusimos entonces al Gobierno el cierre de los bancos inviables como alternativa más eficiente y con menor costo para la sociedad. Así se lo expresamos al ex Presidente Mahuad antes del anuncio del congelamiento, a través de la comunicación reservada No. DBCE-531-99 de fecha 10 de marzo de 1999, en la que, además, textualmente le anticipamos que, si el Gobierno Nacional optaba por favorecer el mantenimiento de bancos no viables abiertos al público, las consecuencias serían devastadoras. En concreto, se advirtió al Gobierno que ocurriría “una severa contracción económica, una agudización del desempleo, una inflación de al menos tres dígitos, sin precedentes en el Ecuador, y en general, un empobrecimiento de la sociedad, que desataría mayor inestabilidad política y social”.  Adicionalmente, se anticipó que la postergación de los correctivos a la dramática situación que se vivía implicaría ajustes mucho más intensos que los que en ese momento se requerían.
“El BCE comunicó al ex Presidente Mahuad que los esfuerzos de política monetaria y cambiaria no eran suficientes para sacar al país de la crisis, y le insistió en la necesidad de reducir fuertemente el desequilibrio fiscal, además de adoptar urgentemente la política de saneamiento bancario referida. Las medidas monetarias y cambiarias -como el mantenimiento de tasas de interés elevadas, aumento en el encaje legal y la flotación del tipo de cambio- coadyuvaron a evitar una depreciación mayor de la moneda (el sucre) y limitaron la pérdida de reservas internacionales.
“Además, desde meses atrás, el BCE había desplegado los esfuerzos a su alcance para contar con el respaldo –y el consiguiente ingreso de divisas- de los organismos multilaterales de crédito, que permitieran atenuar la creciente desconfianza en el país, que se expresaba a través del debilitamiento paulatino de los bancos y de la demanda de dólares por parte del público. Una manifestación de estos esfuerzos fue la visita al Ecuador del Director-Gerente del FMI, el señor Camdessus, en el mes de noviembre de 1998. Lamentablemente, el apoyo de los organismos internacionales se dilató por razones ajenas a las políticas del BCE, entre ellas, la implementación del impuesto del 1% a la circulación de capitales (ICC), así como la errática política del Gobierno para enfrentar la crisis bancaria.
“El BCE garantizó en todo momento que el público pueda obtener todos los billetes que desee, no obstante que enfrentó dos acontecimientos que motivaron una mayor demanda que la anticipada. El primero fue la adopción del impuesto a la circulación de capitales (a la que el BCE también se opuso), que determinó que el público hiciera más transacciones en efectivo y menos en cheques. El segundo fue precisamente la decisión del Gobierno de declarar un feriado bancario y congelar los depósitos.
“Durante el feriado, cuya duración fue prolongándose, el público acudió masivamente a los cajeros automáticos para obtener el cupo máximo al que tenía derecho para realizar sus transacciones, y en precaución ante la incertidumbre de lo que podría venir después. Igualmente, luego de anunciado el congelamiento, muchos clientes retiraron de su cuenta corriente los fondos no congelados y los mantuvieron en efectivo en prevención de similares medidas que se pudieran decretar en medio de persistentes rumores en tal sentido.
“En todo caso, lejos de ser una de las causas que explicaron el congelamiento, como lo afirmaron el ex Presidente Mahuad y sus abogados defensores, la mayor demanda por billetes fue una consecuencia inmediata de tal medida, la que fue contrarrestada por el BCE a través de operativos destinados a acelerar la importación de billetes. (…)


Versión 4: Guillermo Mondino  y Jorge Vasconcelos. Asesores argentinos de Fundación Mediterránea, dirigida por Domingo Cavallo
Extractos del documento “Responsabilidad y racionalidad en el Ecuador, se buscan”, Guillermo Mondino y Jorge Vasconcelos. Buenos Aires, 13 de abril de 1999

“(…) La situación a comienzos de marzo de 1999.- Cuando arribamos al Ecuador, la situación económica era de una delicadeza extrema. Nuestro diagnóstico inicial era de gravedad: el tipo de cambio había alcanzado niveles insospechados; el Banco Central del Ecuador (BCE) había agotado su capacidad de intervención efectiva en el mercado cambiario; el sistema financiero estaba a centímetros del colapso, y el nivel de actividad en franca recesión. No había expectativas de un programa económico coherente y lo único que se percibía en el horizonte económico era desesperanza. Sin embargo, nuestro diagnóstico original era equivocado. La situación era peor. Con el correr de las horas, los funcionarios del Gobierno nos indicaron, sin dejar lugar a dudas, que no había disponibilidades de “un par de semanas” para armar un programa económico integral que tuviera chances efectivas de ser aprobado en el Congreso. La situación era desesperante. Se temía que el sistema financiero enfrentara una corrida de depósitos masiva en los primeros días de la semana siguiente.
“A poco de debatir las perspectivas del sistema financiero, surgía con claridad un consenso acerca de las dificultades para hacer frente a una continuada pérdida de depósitos. De la misma manera, quedaba claro que el problema que había dado origen a la quiebra del sistema era un sector productivo con grandes problemas para devolver los créditos que habían asumido. Aparte de los casos de mal manejo bancario, lo que estaba en crisis en Ecuador era el sector real de la economía. Por ello, cualquier estrategia económica requería devolver solvencia a las empresas. Finalmente, resultaba evidente que ni el sistema financiero podía ser saneado ni las empresas retomar una senda de crecimiento con creación de empleo, si no se proveía a la economía de un horizonte de crecimiento con estabilidad. De este diagnóstico surgieron ideas que atacaban estos tres frentes simultáneamente:
* El saneamiento bancario resultaría de una acción de los reguladores, quienes contratarían auditores externos independientes para decidir sobre la solvencia de los bancos. También se crearían mecanismos de precios para que el mercado indicara, fuera de toda duda, qué bancos contaban con una cartera de crédito saludable. Para ello, los certificados de depósito se “reprogramarían” (no se congelaban), cambiando sus características ya que serían comprados y vendidos en el mercado. El valor de los depósitos reflejaría la calidad de la cartera de créditos de cada banco en particular. Al mismo tiempo, si fuera necesario cerrar nuevos bancos, el impacto sobre el resto del sistema se amortiguaba, ya que ahora solo los depósitos a la visa podían ser extraídos sin límites (lamentablemente, esta característica no se respetó en los anuncios oficiales). Finalmente, se crearía un mecanismo para capitalizar la AGD de manera que no fuera necesario recurrir a la emisión monetaria para devolver los depósitos de bancos en liquidación.
* Las empresas recobrarían parte de su solvencia al poder adquirir a precios descontados los certificados de depósitos reprogramados, que ahora utilizarían para cancelar sus deudas. Esto permitiría evitar el impacto sobre empleo y salarios, que la recesión y la hiperinflación crearían.
* Se insistía en la necesidad de una reforma monetaria para devolver una moneda creíble y estable al Ecuador. Pensamos que es factible un régimen de convertibilidad. Este régimen impondrá disciplina fiscal y monetaria, y como beneficio caerían rápidamente las tasas de interés. La realidad es que la quiebra del aparato productivo está asociada a las políticas de altas tasas de interés que se llevaron adelante en los últimos tres años para frenar la huida del sucre. La convertibilidad devolvería la tasa de interés a niveles razonables en poquísimo tiempo. Por tanto, entre la estabilidad monetaria y la certidumbre cambiaria, conjuntamente con la baja acelerada de la tasa de interés, se produciría una importantísima reactivación.
* La convertibilidad requería ajustes fiscales simultáneos (no previos). Para ello se propiciaba una reforma fiscal profunda, donde el ajuste se realizará gradualmente a medida que evolucionarán las cuentas públicas, con ajustes en el gasto y los tributos. De hecho se hablaba de una ley de equilibrio fiscal dinámica donde se asegurara el equilibrio fiscal (de acuerdo con algún criterio) a lo largo de un número predeterminado de trimestres (4 quizá). Se recomendaba la creación de un fondo de estabilización fiscal para absorber fluctuaciones en los precios del petróleo y otros ingresos públicos. Para recrear el dinamismo y recuperar el crecimiento genuino era fundamental avanzar aceleradamente en dirección a una integral privatización en el país, eliminando distorsiones y trabas a los negocios.
“La situación actual.- El Gobierno ecuatoriano avanzó en parte en la adopción de este esquema. Lamentablemente, solo ha avanzado en aquellas áreas donde la sociedad percibe costos y no donde hay beneficios, como la estabilización y la baja de la tasa de interés, o la perspectiva de una mejor operatividad de los servicios públicos. El realismo del Gobierno al adoptar medidas impopulares es loable (aunque no, quizá algunas de las medidas per se). La realidad es que los depósitos en el sistema bancario ecuatoriano peligraban. Nuevas caídas de bancos arrastrarían a otras entidades, algunas débiles, pero otras patrimonialmente sólidas y viables que injustamente caerían por el pánico de los ahorristas. El BCE no contaba con recursos adicionales para rescatar a más ahorristas, por ende, frente a una profunda iliquidez, el sistema por sí mismo estaba en proceso de congelar depósitos (¿no sufrían congelamiento los acreedores de la AGD?). La decisión del Gobierno fue ordenar dicho proceso e intentar recrear los instrumentos para que la economía pudiera operar con algún grado de efectividad. Esto, más allá de errores de implementación que podrían corregirse.
“Sin embargo, aunque las autoridades actuaron con realismo en ese momento, faltaron muchas otras medidas. El programa fiscal está en discusión. La reforma monetaria no está ni siquiera en agenda. Las privatizaciones parecen estar en punto muerto. No hay nada promisorio en el horizonte que recree expectativas favorables que permitan proveer de nuevo liquidez a la economía. Pareciera que el Gobierno se agotó en el “congelamiento”, eso es un grave error. La reforma bancaria nunca tendrá éxito si no se complementa con un adecuado programa que, efectivamente, devuelva potencial de crecimiento a las empresas y a la economía. Y si las Cámaras piden descongelamiento, también eso es tan irreal como sugerir que se vuelva a las bandas cambiarias. De hacerlo, habría una inmediata corrida contra los bancos, el sucre y el Ecuador en general. Sería un acto de irresponsabilidad. Por el contrario, las Cámaras deberían impulsar que los depósitos sirvan para cancelar créditos, de modo que ingresen capitales a la economía. Además, debería reclamar un programa económico complementario que profundice lo ya iniciado, que permita minimizar los efectos negativos (inevitables) de las medidas ya adoptadas y corregir los desvíos. La experiencia de varios países latinoamericanos muestra que puede lograrse simultáneamente estabilidad y crecimiento."
“Sin racionalidad para entender el verdadero estado del país, antes y después de las recientes medidas, y sin responsabilidades para discutir reformas profundas que permitan conformar un país con potencial de crecimiento, es difícil ser optimista con respecto al Ecuador. Es triste que así sea, porque el país tiene todo para tener un crecimiento explosivo.